Kebijakan perberasan: Hulu-tengah terintegrasi, terbuka di hilir

Pada 2001 Kepala Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas) kala itu membentuk Tim Pengkajian Kebijakan Perberasan Nasional. Tim yang beranggotakan 20 orang dari unsur pemerintah, perguruan tinggi, dan lembaga non-pemerintah itu melahirkan rekomendasi kebijakan terintegrasi dan holistik di bidang perberasan. 

Tim merekomendasikan tiga paket kebijakan. Pertama, pemberdayaan dan peningkatan pendapatan petani padi. Kedua, jaminan ketersediaan pangan bagi konsumen rawan pangan. Ketiga, pengembangan perekonomian pedesaan terkait dengan ketahanan pangan. Dari tiga rekomendasi ini lahirlah aneka kebijakan perberasan.

Untuk perlindungan petani sebagai produsen, keluar Inpres 9 Tahun 2001 tentang Penetapan Kebijakan Perberasan. Inpres yang diteken Presiden Megawati Sukarnoputri ini merupakan inpres pertama di bidang perberasan yang terintegrasi. Intinya, di hulu Bulog wajib menyerap produksi padi petani dengan harga tertentu.

Kala harga gabah/beras jatuh, Bulog masuk ke pasar. Ini sebagai bagian kehadiran negara agar petani tidak merugi. Di tengah, beras yang diserap dikelola sebagai cadangan pemerintah dan didistribusikan ke daerah non-produksi. Di hilir, Bulog memiliki outlet penyaluran pasti bernama program beras untuk warga miskin (Raskin). 

Meski berulangkali mengalami perubahan, Inpres Perberasan yang terakhir, Inpres 5/2015, masih terintegrasi hulu-tengah-hilir. Perubahan salah satunya terjadi pada terminologi harga, dari harga dasar menjadi harga pembelian pemerintah (HPP). Namun demikian, Raskin --yang kemudian jadi beras sejahtera/Rastra-- berubah drastis sejak diubah menjadi bantuan pangan nontunai (BPNT) pada 2017.

Jika semula 15,5 juta keluarga penerima manfaat (KPM) menerima bantuan dalam bentuk beras dari Bulog sebesar 15 kilogram per keluarga per bulan, kini diganti transfer tunai. Duit itu harus ditukarkan dengan kebutuhan pokok, salah satunya beras, di outlet-outlet penyaluran yang ditunjuk. KPM tak wajib membeli beras Bulog. Di sisi lain, tugas di hulu dan tengah masih melekat di Bulog.

Peran Bulog kian kabur 

Menurut Guru Besar Fakultas Pertanian UGM Masyhuri, kebijakan yang mengharuskan Bulog menyerap produksi petani domestik di hulu, sementara outlet penyaluran di hilir ditiadakan merupakan kebijakan yang tidak adil. Kebijakan ini potensial merugikan Bulog. Bulog kehilangan outlet pasti hingga 3,4 juta ton beras setahun. 

Ketika BPNT diubah menjadi Program Sembako, tahun lalu, outlet penyaluran pasti tidak ada lagi. Sebagai gantinya disediadakan outlet tak pasti bernama program ketersediaan pasokan dan stabilisasi harga atau operasi pasar. Ini membuat stok di Bulog tidak lincah bergerak dan kemampuan menyerap produksi petani menurun. 

Stok beras di gudang Bulog saat ini mencapai 883.575 ton, terdiri 859.877 ton cadangan beras pemerintah (CBP) dan beras komersial 23.706 ton. Dari jumlah itu, kata Direktur Utama Perum Bulog Budi Waseso, ada ratusan ribu ton beras sisa impor 2018 dan hasil penyerapan domestik pada 2018-2019.

Setidaknya, 106 ribu ton beras sudah mulai turun mutu. Bulog, kata Budi, sudah mengusulkan di rapat koordinasi terbatas agar beras itu segera dikeluarkan, salah satunya lewat bantuan sosial Covid-19. Tahun lalu, lewat mekanisme ini tersalurkan 450 ribu ton beras. Ia mengklaim, Presiden Joko Widodo sudah setuju.

"Karena kami enggak ada wewenang, harus ada putusan rakortas. Tapi sampai hari ini enggak ada putusan apa-apa. Kalau kami harus impor, masalah ini enggak akan selesai karena belum ada putusan pemerintah akan diapakan beras yang 300 ribu ton yang sudah mulai menurun," kata Budi dalam rapat dengan Komisi IV DPR, Senin (15/3).

Masyhuri juga turut menyoroti perubahan status Bulog menjadi perum sejak 2003. Dia menilai, perubahan status ini menyempitkan ruang gerak Bulog. Saat masih berstatus sebagai LPND (Lembaga Pemerintah Non-departemen), kata dia, Bulog bisa membuat policy dan melaksanakannya. 

“Sekarang menjalankan fungsi bisnis dan PSO (public service obligation). Jadi, hanya alat atau mendapat tugas dari pemerintah," kata Masyhuri dalam webinar Alinea Forum bertajuk "Reformulasi Kebijakan Perberasan", Senin (22/3).

Peran Bulog, kata Masyhuri, kian kabur tatkala stok CBP semakin menurun yang dibarengi dengan berkurangnya penugasan pemerintah kepada perusahaan pangan plat merah itu. Dengan alasan memenuhi CBP sebesar 1 juta hingga 1,5 juta ton beras, pemerintah memutuskan akan mengimpor 1 juta ton beras. 

Rencana itu disampaikan Menteri Perdagangan Muhammad Luthfi atas arahan Menteri Koordinator Bidang Perekonomian Airlangga Hartarto. Impor beras juga mendapat kritik pedas, salah satunya dari ekonomi senior Universitas Indonesia Faisal Basri. 

Menurut Faisal, tak ada urgensi bagi pemerintah untuk impor di tengah panen dan surplus produksi beras saat ini. Badan Pusat Statistik memperkirakan, produksi padi Januari-April tahun ini lebih besar 26,8% dari tahun lalu. Puncak panen terjadi Maret. Belum lagi, kata Faisal, saat ini Bulog tak mempunyai cukup dana dan outlet penyaluran untuk menyalurkan beras tambahan itu.

“Kalau pemerintah ingin menugaskan Bulog untuk stabilisasi pasar, kasih dananya. Kalau Bulog disuruh beli, enggak punya uang, pinjam uang di bank dengan bunga komersial, pasti kalah sama (pelaku usaha) lain. Jadi, jangan banci memperlakukan Bulog. Dikasih tugas, tapi tidak dikasih amunisi," tegas Faisal.

Anggota Komisi VI DPR RI Herman Khaeron mengamini. Menurutnya, impor hanya membuat beras menumpuk di gudang-gudang Bulog. Ditambah lagi, saat ini Bulog juga tidak lagi membeli gabah dari petani karena ketiadaan saluran outlet beras. 

Akhirnya, stok beras yang mengendap akan turun mutu atau rusak. “Dia (Bulog) akan menyalurkan ke mana. Dulu ada Raskin, kalau sekarang mau disalurkan ke mana?,” kata politikus Demokrat itu saat webinar Alinea Forum, Senin (22/3).

HET mandul

Masyhuri juga mengkritik harga eceran tertinggi (HET) beras. Beleid HET membuat perdagangan beras antarwaktu, antartempat, antarpulau, hingga antarwilayah terganggu. Kebijakan ini telah menutup celah insentif perdagangan beras nasional. 

Beleid ini diatur dalam Peraturan Menteri Perdagangan Nomor 57/2017. HET beras dibedakan berdasarkan jenis beras (medium, premium, dan khusus) dan wilayah edar (sentra produksi dan konsumsi). 

Saat ini, HET beras medium di sentra produksi ditetapkan Rp9.450,00 per kilogram, sedangkan di sentra konsumen antara Rp9.950,00 hingga Rp10.250,00 per kilogram. Sementara HET beras premium di sentra produksi Rp12.800,00 per kilogram dan di sentra konsumen Rp13.300,00 hingga Rp13.600,00 per kilogram. 

Khusus untuk HET beras khusus diatur dalam peraturan Menteri Pertanian yang diberlakukan hanya untuk wilayah Jawa, Lampung, Sumatera Selatan, Bali, NTB, dan Sulawesi sebagai sentra produksi, sedangkan sisanya adalah wilayah konsumsi.

“Semua itu tergantung ongkos transpornya,” ujar Masyhuri.

Kehadiran Satuan Tugas (Satgas) Pangan kian memperumit masalah. Satgas Pangan yang ada di Polri itu masuk ke pasar dengan mengedepankan pendekatan non-pasar. Mereka akan menindak pelaku usaha yang menjual beras tidak sesuai aturan. 

Masalahnya, dengan harga gabah Rp4.700 per kilogram saat ini, penggilingan padi kecil, produsen beras atau pelaku usaha akan merugi jika memproduksi beras medium. Jika mereka menjual di atas HET, para pedagang beras atau pengusaha penggilingan padi kecil akan berurusan dengan Satgas Pangan. Ia mengusulkan HET dicabut.

Ini memperburuk kondisi penggilingan padi dalam jangka panjang. Dampaknya, industri yang butuh modernisasi ini jadi merana. "Sehingga sebagian mereka kemungkinan besar akan keluar dari kegiatan bisnis beras atau menutup usaha atau mengalihkan produksi dari beras medium ke premium,” kata Masyhuri. 

Masyhuri juga menyoroti HPP, pengadaan beras, fungsi Bulog dan pedagang-pedagang beras kecil. Pemerintah, kata dia, selama ini tidak mengacu harga dasar untuk membeli beras. HPP saat ini bukan merupakan harga dasar lagi.

“Karena itu, kami berpendapat bahwa harusnya HPP dikembalikan sebagai harga dasar," ucapnya.

Terkait mutu beras, Masyhuri mengkritik penetapan aturan mutu beras yang berbeda-beda dalam sejumlah aturan, seperti Permentan, SNI, Inpres, hingga Permendag. Ini dikhawatirkan akan membuat bingung para pelaku bisnis.

Modernisasi penggilingan

Herman Khaeron menjelaskan, aneka perubahan kebijakan itu membuat Bulog tidak fleksibel lagi dalam menyalurkan beras ke seluruh pelosok Tanah Air. Padahal, semestinya Bulog tak hanya berperan untuk mengamankan stok dan menjaga stabilitas harga pangan. Tapi juga dapat melakukan intervensi pasar. 

“Di dalam UU Pangan 18/2012, kami berpikiran mengembalikan peran Bulog menjadi penjamin beras nasional. Ini agak sulit sekarang karena ruang lingkup Bulog yang dibatasi,” imbuh Herman.

Diakui Herman, hari-hari ini penyerapan Bulog atas gabah/beras petani domestik masih rendah. Ini terjadi karena kualitas gabah/beras rendah. Panen serentak bersamaan musim hujan membuat gabah tak bisa dikeringkan. Gabah bisa berjamur.

Karenanya, Ketua Umum Persatuan Pengusaha Penggilingan Padi dan Beras (Perpadi) Sutarto Alimoeso meminta pemerintah agar menolong petani dengan memperbaiki kualitas gabah. Caranya, memberikan kemudahan atas kredit murah alias pinjaman berbunga rendah, khususnya untuk pengusaha penggilingan padi kecil. Dus, para pemilik penggilingan padi dapat meningkatkan teknologi gilingan padi mereka. 

Sutarto bilang, salah satu hal yang membuat kualitas beras nasional rendah adalah para pengusaha penggilingan masih memproduksi beras dengan menggunakan mesin berkualitas rendah. Alhasil rendemen atau volume beras pun akan ikut menurun. 

“Ini agar nyambung dengan sistem logistik pangan yang ingin dibangun agar Bulog membeli dengan kualitas yang baik," tuturnya di saat yang sama, Senin (22/3).

Ia juga meminta agar pemerintah tidak mengatur HET seluruh jenis beras. Karena dapat memberi beban tersendiri bagi para pedagang beras. “Itu sudah kami usulkan (kepada pemerintah). Hal seperti ini yang mungkin jadi perhatian kita,” imbuhnya.

Di sisi lain, menurutnya, untuk mencapai stabilisasi harga pangan khususnya beras, Bulog memang sudah seharusnya memiliki stok beras. Sebab, hanya dengan cara itu harga beras di pasaran tidak akan melonjak atau turun secara drastis. 

Bentuk lembaga baru

Sementara itu, untuk mengintegrasikan kebijakan perberasan dalam negeri, pemerintah berkomitmen untuk membentuk Badan Pangan Nasional (BPN). Hal ini disampaikan oleh Direktur Pangan dan Pertanian Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/Badan Pembangunan Nasional (PPN/Bappenas) Anang Noegroho dalam webinar Alinea Forum, Senin (22/3).

Dia bilang, desain BPN saat ini tengah digodok oleh Bappenas atas permintaan Presiden Joko Widodo. Badan ini nantinya akan memiliki tugas dan fungsi yang berkaitan langsung dengan Bulog, yang selama ini bertugas untuk menjamin pasokan dan serapan beras nasional.

“Kami telah melakukan pertemuan intensif dengan Kementerian BUMN dan Bulog untuk membahas posisi Bulog setelah BPN terbentuk. Kemudian akan memangkas peran kementerian dan lembaga lain dalam kebijakan pangan,” urai dia.

Sementara itu, dengan adanya BPN juga diharapkan dapat mengembalikan peran Bulog ke ranah komersil. "Menurut hemat kami, dua sayap ini akan menjadi bagian Bulog ke depan. Bagaimana Bulog bisa lincah. Satu institusi yang dapat menjamin kestabilan pasokan dan kestabilan harga," tutupnya.