Untung-rugi kebijakan melarang ekspor bijih nikel

Kementerian Energi dan Sumber Daya Mineral (ESDM) mempercepat pelarangan ekspor bijih nikel. Semula, larangan itu berlaku pada 2022. Namun, pemerintah mengubahnya, dengan hanya berlaku hingga 31 Desember 2019. Artinya, per 1 Januari 2020, semua nikel yang akan dikirim ke luar negeri harus melalui fasilitas pemurnian dan pengolahan bijih tambang (smelter) terlebih dahulu.

Sebelumnya, melalui Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara (UU Minerba), pemerintah sudah mengatur larangan ekspor mineral, termasuk nikel.

Di dalam undang-undang tersebut, kegiatan pemurnian wajib dilakukan selambat-lambanya lima tahun, usai aturan itu terbit. Artinya, per Januari 2014, seluruh produk mineral yang diekspor tak boleh lagi dalam bentuk mentah (bijih).

Akan tetapi, pemerintah memberikan kelonggaran karena industri smelter dalam negeri belum siap. Maka, saat itu, penjualan mineral mentah ke luar negeri masih diperbolehkan dengan kadar tertentu dalam waktu tiga tahun, hingga 2017.

Namun, pada 2017 terbit Peraturan Pemerintah Nomor 1 Tahun 2017 tentang Pelaksanaan Kegiatan Usaha Pertambangan Mineral dan Batubara. Beleid itu menyebut, pengusaha tambang masih boleh ekspor mineral mental asal memenuhi syarat.

Pertama, mengubah izin kontrak karya menjadi izin usaha pertambangan (IUP) atau izin usaha pertambangan khusus (IUPK). Kedua, pengusaha tambang harus membangun smelter dalam waktu lima tahun, hingga 2022.

Kemudian, muncul Peraturan Menteri Energi dan Sumber Daya Mineral Nomor 11 Tahun 2018 tentang Tata Cara Pemberian Wilayah, Perizinan, dan Pelaporan Pada Kegiatan Usaha Pertambangan Mineral dan Batubara.

Di dalam Pasal 65 huruf a disebut, pemegang IUP atau IUPK dilarang menjual produk hasil penambangan ke luar negeri sebelum melakukan pengolahan dan/atau pemurnian di dalam negeri sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.

Alasan pemerintah

Direktur Jenderal Mineral dan Batu Bara Kementerian ESDM Bambang Gatot Ariyono mengatakan, keputusan mempercepat pelarangan ekspor bijih nikel didasarkan beberapa alasan. Salah satunya, pertimbangan cadangan sumber daya nikel domestik, yang diklaim makin menipis.

Di samping itu, pemerintah tengah menggeber pembangunan pabrik smelter. Kekhawatiran keterbatasan suplai bahan baku, menurutnya, menjadi pertimbangan utama.

“Jadi memang nanti jumlah pembangunan smelter akan banyak, sehingga butuh kecukupan bahan baku,” ujar Gatot saat dihubungi Alinea.id, Senin (9/9).

Sementara itu, menurut Direktur Ketahanan dan Iklim Usaha Industri Kementerian Perindustrian (Kemenperin) Reni Yanita, alasan mendasar diambil keputusan percepatan melarang ekspor bijih nikel, tak lepas dari tujuan memperkuat hilirisasi dalam negeri.

"Kalau bukan sekarang, kapan lagi? Kita tidak bisa hanya jadi pengekspor tanah dan air saja (bahan mentah)," ujar Reni saat dihubungi, Senin (9/9).

Senada dengan Gatot, Reni menuturkan, pelarangan ekspor itu juga penting karena ketahanan cadangan bahan baku ini pun cukup mengkhawatirkan.

Berdasarkan situs web Kementerian ESDM, cadangan komoditas nikel nasional hingga kini hanya tinggal 698 juta ton atau cuma mampu menjamin suplai bijih nikel untuk fasilitas pemurnian selama 7 tahun 3 bulan saja.

Sedangkan cadangan terkira, sebesar 2,8 miliar ton masih memerlukan peningkatan faktor pengubah, seperti kemudahan akses, perizinan, dan keekonomian (harga) untuk meningkatkan cadangan teknis menjadi terbukti, sehingga bisa memenuhi kebutuhan fasilitas smelter untuk sekitar 42 tahun mendatang.

Reni melanjutkan, urgensi lainnya mengacu pada Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009, yakni Pasal 103 ayat 1 yang menyebut, wajib melakukan pengolahan dan pemurnian hasil penambangan di dalam negeri.

Sementara dalam Pasal 170 disebut, mewajibkan perusahaan kontrak karya (KK) melakukan kewajiban pembangunan pabrik smelter nikel di dalam negeri.

"Semua mengacu pada undang-undang tersebut. Intinya, kebijakan pengolahan di dalam negeri harus dipercepat," katanya.

Apalagi, didukung dengan pertumbuhan smelter nikel yang terbilang cukup, menurut Reni, merupakan modal untuk kebijakan pemerintah ini.

Saat ini, sudah ada 11 smelter yang terbangun, dan 25 smelter dalam tahap pembangunan. Mengutip situs web Badan Koordinasi Penanaman Modal (BKPM), direncanakan ada 18 smelter lainnya yang mulai dibangun akhir tahun ini.

Pengolahan di dalam negeri pun disebut-sebut demi memberikan fasilitas seluas-luasnya untuk mengembangkan industri kendaraan bermotor listrik, sebagaimana prioritas pemerintah yang tertuang di dalam Peraturan Presiden Nomor 55 Tahun 2019 tentang Percepatan Program Kendaraan Bermotor Listrik Berbasis Baterai untuk Transportasi Jalan.

Pabrikan otomotif dari Korea Selatan, Hyundai telah menyatakan minatnya untuk membangun pabrik mobil listrik di Indonesia. Selain itu, saat ini sedang dibangun industri baterai di Morowali, Sulawesi Tengah.

"Tujuannya tentu agar kita punya produk turunan bijih nikel yang berupa nickel matte, feronikel, dan nickel pig iron (NPI)," tutur Reni.

NPI dan feronikel merupakan bahan baku utama baja tahan karat, sedangkan nickel matte dimanfaatkan untuk membuat katoda baterai mobil listrik.

Keuntungan kebijakan

Dihubungi terpisah, peneliti dari Institute for Development of Economics and Finance (Indef) Andry Satrio Nugroho membantah bila industri nikel akan lesu pascapenerapan larangan ekspor bijih nikel.

"Kebijakan ini justru tujuannya untuk memberikan nilai tambah pada komoditas ini, sehingga nilai ekspornya akan semakin besar lagi di masa yang akan datang," ujar Andry saat dihubungi, Senin (9/9).

Keuntungan itu diperhitungkan Andry berdasarkan manfaat akhir, usai bijih nikel yang ada dimurnikan sebelum diekspor.

"Nikel merupakan komoditas primadona karena bakal menjadi bahan utama pembuatan baterai litium, apalagi setelah melihat tren permintaan mobil listrik yang semakin digandrungi di beberapa negara," katanya.

Andry pun memperhitungkan soal seberapa besar ketergantungan global terhadap produksi nikel Indonesia. Menurutnya, sebanyak 98% nikel Indonesia diekspor ke China. Sedangkan dari data GTA, besarannya 97,43%.

“Artinya, China bergantung pada nikel Indonesia, apalagi juga masuk pada belt and road initiative mereka,” ujar dia.

Andry menuturkan, saat ini nilai ekspor nikel Indonesia berada pada urutan kesembilan dunia, dengan kontribusi dari Januari hingga Juli 2019 sebesar 0,41% dari jumlah keseluruhan. Perlambatan ekspor, diakui Andry, mungkin bakal terjadi. Namun, tak begitu berdampak terhadap kinerja total ekspor Indonesia secara keseluruhan.

Percepatan larangan ekspor bijih nikel disebut-sebut juga akan menjadi “obat kuat” bagi neraca dagang dan pertumbuhan ekonomi Indonesia. Berdasarkan data dari Global Trade Atlas (GTA), Indonesia mengekspor bijih sebesar US$628,03 juta pada 2018. Angka tersebut naik dibandingkan nilai ekspor 2017, yang tercatat hanya US$155,18 juta.

Ekspor produk hilir bijih nikel 

*dalam ribu US$ (Sumber: Global Trade Atlas)

Bukan cuma itu. Melalui kebijakan ini, Indonesia akan menikmati nilai tambah. Selama ini, nilai tambah dari produk nikel dinikmati negara lain, terutama China. Sisanya adalah Korea Selatan dan Ukraina. Negara-negara ini akan mengimpor bijih nikel dari Indonesia, yang kemudian diolah lagi di negaranya masing-masing untuk tujuan ekspor.Jika dibandingkan dengan nilai ekspor produk hilir nikel, angka tersebut jauh lebih rendah. Dari catatan GTA, ekspor produk hilir nikel, seperti feronikel, nickel matte, pelat lembaran, batang, dan profil mencapai US$2,14 miliar pada 2018 atau naik tipis dari 2017 yang mencapai US$1,96 miliar.

Dari sisi investasi, jaminan ketersediaan bahan baku tidak akan mengganggu komitmen investasi smelter di dalam negeri. Pelonggaran ekspor bijih nikel yang berlama-lama akan menjadi disinsentif bagi investor untuk membangun fasilitas smelter di Indonesia.

Perlu regulasi lain

Percepatan larangan kebijakan ekspor nikel dianggap bisa mengancam perusahaan gulung tikar karena arus keuangan yang terganggu. Misalnya saja terkait perbedaan harga jual ekspor dan domestik.

Menurut Sekretaris Jenderal Asosiasi Penambang Nikel Indonesia (APNI) Meidy Katrin Lengkey, harga jual nikel ekspor lebih mahal, sekitar US$20 hingga US$25 per ton dibandingkan dengan pasar lokal.

Hal ini tentu saja bisa menguras pendapatan perusahaan, yang kemungkinan berujung pada pemutusan hubungan kerja (PHK) karyawan. Tak cuma itu, kebijakan ini juga mengganggu investasi perusahaan penambang nikel di smelter. Sebab, harga jual tinggi dari ekspor bisa untuk menutup biaya investasi.

Belum lagi soal kutipan yang harus dikeluarkan dari kantong perusahaan tambang. Terdapat perbedaan perlakuan antara perusahaan tambang yang membangun smelter dengan pemilik izin usaha industri (IUI) smelter.

Beberapa komponen yang harus dibayar perusahaan tambang, di antaranya iuran tetap sebesar US$4 per hektare per tahun, royalti bijih sebesar 5%, pajak penghasilan bijih, pajak bumi bangunan galian dan non-galian, jaminan reklamasi sebesar Rp200.000 per hektare, dan tanggung jawab sosial perusahaan 4%. Sementara pemilik IUI smelter tak harus membayar seluruh biaya itu.

Meski demikian, Ketua Umum APNI Insmerda Lebang sepenuhnya mendukung kebijakan penghiliran karena bisa mendatangkan nilai tambah untuk industri. Akan tetapi, APNI berharap pemerintah mengeluarkan regulasi lain untuk menopang industri hulu nikel, terutama yang terkait dengan tata niaga nikel domestik.

Insmerda berharap, pemerintah bisa mengatur harga bijih nikel yang akan diserap perusahaan smelter lokal, sesuai dengan harga pasar. Sehingga, baik industri hulu maupun hilir, akan memperoleh solusi yang adil.

APNI pun berharap, pemerintah mengatur soal besaran volume serapan perusahaan smelter. Setidaknya, kata dia, 30% dari kapasitas bijih nikel yang diproduksi IUP bisa diserap perusahaan smelter. Sehingga, industri bijih nikel memperoleh jaminan pasar.

APNI pun meminta pemerintah untuk menindak tegas perusahaan pemegang IUP dan perusahaan pemilik smelter yang menggunakan jasa perusahaan surveyor yang tak terdaftar resmi sesuai ketentuan Peraturan Menteri Energi dan Sumber Daya Mineral (ESDM) Nomor 26 Tahun 2018.

“Selain itu juga menindak tegas kepemilikan saham asing untuk pertambangan yang melebihi batas 49%,” kata Insmerda.

Prioritas pengusaha lokal

Andry Satrio Nugroho tetap berharap pemerintah lebih memperhatikan pengusaha nasional atas perkembangan penghiliran.

"Saya melihat investasi tidak akan mati jika kebijakan ini diiringi oleh pembangunan smelter. Sekarang pekerjaan rumah pemerintah adalah perlunya mengundang investasi di sektor pengolahannya dengan tetap memprioritaskan pengusaha nasional. Jangan sampai perusahaan tambang dipaksa untuk membangun smelter karena bukan keahliannya juga," katanya.

Andry mengimbau, pemerintah sebaiknya lebih dahulu mengevaluasi kemungkinan kesulitan yang bakal dihadapi pengusaha nasional sebelum kebijakan itu diteken.

"Sehingga pemerintah dapat menghilangkan atau mengurangi hambatan yang dihadapi pengusaha nasional,” ucapnya.

Sementara itu, pengamat pertambangan sekaligus Direktur Center for Indonesian Resources Strategic Studies (Cirus) Budi Santoso memberikan catatan terkait program hilirisasi. Menurutnya, hilirisasi harus tetap didukung, tetapi mesti pula melihat dampaknya terhadap pengusaha nasional.

Pemerintah, kata dia, takbisa membuat kebijakan yang berubah di tengah jalan karena akan berdampak terhadap pengusaha yang menyiapkan diri untuk membangun smelter, sesuai jadwal yang sudah ditentukan.

"Akibatnya, investasi yang dikeluarkan sia-sia. Jangan sampai pemerintah membunuh pengusaha nasional yang sungguh-sungguh karena ulah pengusaha yang tidak serius.," tuturnya saat dihubungi, Senin (9/9).

Menurut Budi, selama ini kesulitan yang dihadapi pengusaha nasional tidak cuma masalah keuangan, tetapi menyangkut masalah teknis, teknologi, perizinan, dan pasar.

Dengan segala kesulitan itu, kata Budi, sangat kecil kemungkinan bisa mewujudkan dalam waktu yang cepat, meski di atas kertas pengusaha nasional bisa memenuhi pakta integritas itu.

Lebih lanjut, Budi meminta, dalam membuat kebijakan, pemerintah mempertimbangkan fakta yang dialami pengusaha nasional, yang akhirnya menjadi mitra minoritas. Dengan begitu, pembuatan kebijakan dapat lebih mendorong peningkatan kapasitas dan kemampuan nasional.

"Pembeli yang terbatas selama ini seperti memaksa penambang menjual hanya kepada smelter tertentu, mengakibatkan penambang pada posisi lemah dan akhirnya harganya dapat ditekan," katanya.

Dalam praktiknya, Budi mengungkapkan, harga yang diterima penambang jauh lebih rendah dibanding harga pasar. Bahkan, praktik penjualan kepada smelter yang melalui trader sangat tidak menguntungkan penambang.

"Sehingga yang lebih menikmati keuntungan berlipat itu hanya terbatas pada pemilik smelter saja, sedangkan penambangnya buntung," ucapnya.

Untuk itu, Budi menegaskan pemerintah agar lebih proaktif dalam melihat kondisi-kondisi semacam itu.

"Dan harus memberi insentif kepada pengusaha nasional selain evaluasi tadi, kalau pemerintah bisa melaksanakan dua hal itu, saya kira pengusaha nasional bisa lebih berkembang," ujarnya.

Budi pun mewanti-wanti pemerintah terkait langkah percepatan larangan ekspor bijih nikel ini. "Jangan sampai kebijakan yang diambil justru mengesankan pemerintah berpihak kepada investor asing ketimbang pengusaha nasional," ujar Budi.

Ketakutan Budi bukan tanpa dasar. Sebab, Budi menilai, mayoritas smelter yang ada di Indonesia milik investor asing. Begitu juga dengan trader yang mungkin menjadi pemasok smelter itu pun merupakan investor asing.

"Padahal seharusnya penambang bisa langsung mensuplai," katanya.

Sebagai informasi, merujuk data dari BKPM, dari jumlah rencana pembangunan 18 smelter nikel akhir tahun ini, pemain yang bakal mendominasi bisnis nikel itu berasal dari China.

Hingga kini, smelter yang ada di Indonesia pun didominasi dari China. Misalnya PT Virue Dragon Nickel Industry (VDNI) yang dibangun di kawasan mega industri Morosi di Kabupaten Konawe, Sulawesi Tenggara.

Smelter ini sudah beroperasi sejak 2014, dan mulai membangun smelter sejak 2017, dengan luas lahan 2.253 hektare. Nilai investasi yang sudah digelontorkan tak main-main, mencapai US$1 miliar atau setara Rp14 triliun.