Kuasa dan korupsi para bupati

Di sebuah hotel yang disewanya di Brussel, Belgia pada 1859, Eduard Douwes Dekker menulis novel satire Max Havelaar. Menggunakan nama pena Multatuli, novel yang terbit pertama kali pada 1860 itu terinspirasi dari pengalaman dan pengamatannya ketika menjabat asisten residen di Lebak, Banten pada 1856.

Douwes Dekker membongkar praktik tercela pejabat lokal pada masa tanam paksa (cultuurstelsel) di Lebak. Ia mengabadikan Bupati Lebak, Raden Adipati Karta Natanegara (menjabat 1830-1865) sebagai pejabat lokal yang kerap menindas rakyat dalam novelnya itu.

Douwes Dekker geram dengan watak feodal sang bupati, yang menerapkan kerja rodi kepada rakyat, serta memeras warga dengan meminta hasil bumi dan ternak. Ia menyaksikan rakyat Lebak yang hidup miskin, sementara bupati hidup bergelimang kemewahan.

Pengaduan Douwes Dekker kepada atasannya, residen C.P. Brest van Kempen terkait kesewenang-wenangan sang bupati tak digubris. Ia malah mendapat peringatan keras. Kecewa, ia akhirnya memilih mengundurkan diri dari jabatannya.

Gaya hidup mewah bupati

Protes Douwes Dekker terhadap perilaku menyimpang bupati—tentu saja tidak semuanya—di masanya bukan isapan jempol belaka. Terutama di masa tanam paksa (1830-1870), bupati hidup bak raja kecil dan tak jarang melakukan praktik menyimpang, seperti korupsi dan suap.

“Ada beberapa rumor dan gosip mengenai kasus kriminal di kalangan priayi, seperti terlibat dalam penyelundupan, menghukum pekerja yang tak taat dengan mencambuk sampai mati, menerima suap, memeras, dan lainnya,” tulis sejarawan Ong Hok Ham di buku Madiun dalam Kemelut Sejarah: Priayi dan Petani di Keresidenan Madiun Abad XIX (2019).

Usai Perang Jawa pada 1830, Belanda memerlukan kerja sama politis dari para bupati, terutama di daerah yang baru saja diambil alih. Di dalam bukunya yang lain, Wahyu yang Hilang Negeri yang Guncang (2019), Ong menulis, ketika itu Gubernur Jenderal Johannes van den Bosch tak menjanjikan gaji kepada para bupati, tetapi memberi iming-iming subsidi keuangan, kedudukan turun-temurun, serta tanah sebanyak mungkin.

Bosch adalah pencetus cultuurstelsel. Ia rupanya sadar, Perang Jawa yang dipimpin Pangeran Diponegoro sudah membuat Belanda belingsatan. Ia lalu menciptakan stabilitas di kalangan bangsawan Jawa, tanpa banyak makan biaya.

“Semakin kita hormati hak-hak kekeluargaan para pemimpin itu, mereka akan semakin bergantung kepada kita, karena sebenarnya yang sangat mereka dambakan adalah mempertahankan hak-hak itu—hal yang tak pernah dijamin oleh para raja mereka,” kata Bosch, seperti dikutip sejarawan asal Prancis, Denys Lombard dalam bukunya Nusa Jawa: Silang Budaya: Batas-batas Pembaratan (2005).

Bupati merupakan jabatan bumiputra paling tinggi. Ia bertanggung jawab kepada pemerintah kolonial dan pejabat Eropa pada tingkatan yang lebih rendah. Hingga 1900, kata sejarawan kontemporer asal Australia Merle Calvin Ricklefs dalam Sejarah Indonesia Modern 1200-2004 (2007), ada 72 orang bupati di Jawa.

Penulis B. Soedarso dalam Korupsi di Indonesia: Suatu Masalah Kulturil dan Masalah Modernisasi (1969) mengatakan, di dalam menjalankan pemerintahannya, Belanda membonceng kewibawaan dan kekuasaan para bupati, sebagai benteng aristokrasi yang tradisional.

“Peraturan 1854 menyebut, jabatan bupati itu diwariskan turun-temurun, sehingga mereka benar-benar tetap sebagai raja-raja kecil,” ujar Soedarso.

Cultuurstelsel, tulis Soedarso, diterapkan dengan perantara bupati dan kepala adat. Bukan urusan langsung antara Belanda dengan rakyat. Hubungan yang tak adil antara penguasa feodal dengan rakyat itu, dibutuhkan Belanda untuk kepentingan politik dan ekonomi mereka.

Menurut Ong, selama masa tanam paksa, bersama para residen Belanda, bupati adalah manajer puncak produksi perkebunan. Pemerintahannya di sebuah kabupaten terdiri dari seorang patih, wedana, mantri, jaksa, dan penghulu. Sedangkan penghasilan seorang bupati, sebut Ong, terdiri atas pendapatan dari tanah dan hak atas kerja bakti, uang bulanan dari Belanda, serta persentase hasil tanam paksa.

Lebih lanjut, Ong menulis, selama abad ke-19, ada jurang ketimpangan antara bupati dan para priayi di tingkat bawahnya, terkait gaji, perumahan, hak atas kerja bakti, simbol hierarki, dan gaya hidup. Bupati-bupati itu hidup dalam kabupaten yang megah, dengan pendapa luas di halaman kediaman mereka. Ornamen tali emas dan kain batik serupa motif kerajaan, tersemat di seragamnya. Payung mereka berwarna lebih keemasan daripada priayi lain.

“Otoritas kolonial menaikkan posisi seorang bupati hingga menyerupai seorang pangeran kecil,” tulis Ong.

Ong mengatakan, meski pendapatan bupati di setiap daerah bervariasi, namun mereka cukup kaya. Secara sadar, Belanda memperlakukan bupati sebagai entitas orang Jawa yang berpenghasilan paling tinggi. Hubungan dekat dengan orang Eropa, kata Ong, membuat mereka punya selera kemewahan ala bangsa kulit putih, seperti senjata, kuda, pakaian, seragam militer Belanda bersulam emas, serta furnitur dari Benua Biru.

Patut dicatat, seorang bupati memerlukan banyak uang. Kebutuhan hidup mereka jauh lebih besar dibandingkan residen. Menurut Ong, seorang bupati memiliki keluarga besar, seperti anak-anak dan istri—bisa punya lebih dari satu istri.

“Bupati juga harus mengeluarkan biaya untuk anak buahnya, keperluan pesta, selamatan, dan memberi makan rumah tangga yang memerlukan kira-kira 2.000 pikul beras setahun,” tulis Ong.

Korupsi dan penyelewengan

Sebelum masa cultuurstelsel, seperti disinggung sejarawan Peter Carey dalam buku Korupsi dalam Silang Sejarah Indonesia: Dari Daendels (1808-1811) sampai Era Reformasi (2016), perilaku korup dan mental suap sudah menggejala di kalangan priayi usai koloni Hindia Timur diserahkan kembali oleh Inggris kepada Belanda pada 1816.

Saat itu, terjadi arus uang yang melimpah kala datang para penyewa tanah dari Eropa ke Jawa. Pejabat pribumi korup, seperti Danurejo IV di Yogyakarta lantas memperkaya diri. Hal itu diangkat Bupati Karanganyar, Raden Adipati Joyodiningrat (menjabat 1832-1864) dalam sebuah tulisannya.

“Agar perkara selesai, segalanya tergantung kehendak Raden Adipati Danurejo IV. Barang siapa yang menyerahkan sogok dan upeti paling banyak berupa uang atau barang atau khususnya perempuan cantik, dialah yang akan dibuat menang,” tulis Joyodiningrat, seperti dikutip Carey.

Ricklefs menyebut, sistem tanam paksa berupa persentase dari komoditi pertanian yang diserahkan kepada bupati, ternyata merupakan sumber korupsi yang subur. Selain itu, menjadi perangsang timbulnya berbagai tuntutan yang sifatnya memeras terhadap desa-desa.

“Ya, korupsi dan penyelewengan merajalela,” tulis Ricklefs.

“Hasil-hasil bumi ditaksir terlalu kecil, perdagangan swasta di bidang komoditi pertanian pemerintah semakin meningkat, dan transaksi-transaksi yang curang berkembang di kalangan pejabat-pejabat pribumi, orang Belanda, dan pengusaha China.”

Seturut Ricklefs, Ong menulis, para residen menutup mata terhadap perkara itu. Dalam laporan ke pusat, mereka mengatakan banyak terjadi pemerasan kecil terhadap rakyat.

“Namun, praktik ini tak perlu ditindak karena ini adalah ‘adat’,” tulis Ong.

Akal bulus juga dilakukan bupati terhadap kewajiban pajak padi kepada pemerintah kolonial. Profesor Sejarah Lingkungan dan Ekonomi Asia Tenggara di Universitas Amsterdam, Peter Boomgaard menyebut, kebanyakan bupati mengalami kesulitan besar dalam memenuhi kuota padi mereka. Maka, mereka memanfaatkan segala cara menghindari tunggakan.

“Kalau pajak biasa tidak berhasil mengumpulkan cukup padi, bupati tersebut harus membelinya di pasar terbuka dengan harga lebih tinggi daripada yang siap dibayarkan kompeni kepadanya,” tulis Boomgaard dalam Anak Jajahan Belanda: Sejarah Sosial dan Ekonomi Jawa, 1795-1880 (2004).

Lagi-lagi, yang terkena imbasnya adalah rakyat. Di Pasuruan, tulis Boomgaard, pajak tambahan dipungut dalam bentuk uang tunai untuk menambal kerugian yang dialami bupati dalam membeli padi.

Praktik suap terhadap priayi di bawahnya terjadi pula. Menurut Ong, seorang kepala desa harus membayar kepada bupati begitu diangkat, sebesar f30 hingga f300—tergantung luas desa. Selain itu, penggunaan tenaga kerja paksa, kata Ricklefs, berimbas pada munculnya dendam dari rakyat mereka sendiri dan meningkatkan kecaman dari tuan-tuan Belanda mereka.

Kedudukan dan segala keistimewaan bupati, mulai dikikis Belanda setelah cultuurstelsel dihapus pada 1870. Gaji-gaji pejabat direvisi. Namun, kata Ong, korupsi di kalangan priayi rendahan lebih banyak ditindak ketimbang bupati.

“Karena priayi rendahan tidak begitu berpengaruh secara politis,” tulis Ong.

Contoh bupati yang ditindak Belanda pasca-cultuurstelsel adalah Bupati Tuban Raden Tumenggung Panji Tjitrosomo. Disinggung penulis Christian Lambert Maria Penders dalam Bojonegoro, 1900-1942: A Story of Endemic Poverty in North-east Java (1984), pada 1892 Panji Tjitrosomo dipecat dari jabatannya lantaran terlibat korupsi dan digantikan saudaranya, Raden Tumenggung Ario Kusumodigdo, yang sebelumnya menjabat Bupati Rembang.

Sebelumnya, pada 1867 sebut Lombard, hak milik atas tanah yang diberikan kepada bupati sudah dihapus. Kemudian, tahun 1882 seluruh hak mendapatkan hadiah dan layanan pribadi dipereteli.

“Mereka tak lagi sebagai pembesar, tetapi lebih sebagai pegawai pemerintah,” tutur Lombard.

Lagi pula, menurut Ricklefs, Belanda tak pernah tertarik “memodernkan” para bupati. Sebab, Belanda menganggap, mereka bermanfaat dengan status tradisionalnya. Ricklefs menyebut, tingkat pendidikan para bupati itu rendah. Catatan Ricklefs, pada 1900 cuma ada empat dari 72 bupati yang bisa berbahasa Belanda.

Setelah era cultuurstelsel, pemerintah kolonial justru tertarik memupuk semangat anyar kepada generasi mudanya. Salah satu realisasinya adalah mendirikan Hoofdenscholen atau sekolah untuk para kepala pada 1878. Sekolah ini hanya untuk anak-anak dari kalangan elite.

“Akan tetapi, kalangan keluarga bupati sudah kehilangan semangat sedemikian rupa, sehingga banyak anak mereka tak ingin menggantikan kedudukan sang ayah,” tulis Ricklefs.

“Lama-kelamaan, pemerintah harus mengisi jabatan-jabatan tinggi pemerintahan dengan anak-anak pejabat yang lebih rendah tingkatannya atau bahkan dari luar kalangan bangsawan pribumi.”

Hingga kini, rantai korupsi, suap, dan penyelewengan demi memperkaya diri yang melibatkan bupati belum putus. Bupati Bogor Ade Yasin yang ditangkap KPK pada 27 April 2022 karena dugaan suap pengurusan laporan keuangan tahun anggaran 2021, agar Pemkab Bogor mendapat predikat wajar tanpa pengecualian (WTP), melengkapi dua nama bupati yang ditangkap awal tahun ini: Bupati Penajam Paser Utara, Abdul Gafur Mas’ud dan Bupati Langkat, Terbit Rencana Perangin-angin.